Interpretazioni spesso ardite del diritto all’autodeterminazione dei popoli, insieme all’azione di forze politiche ed economiche globali, stanno destabilizzando molte regioni del mondo. Nelle ultime settimane, i governi regionali della Catalogna in Spagna e del Kurdistan in Iraq hanno tenuto referendum non autorizzati sulla propria indipendenza. E in Camerun, i gruppi separatisti della regione inglese di Ambazonia hanno dichiarato unilateralmente l’indipendenza dalla parte francofona del paese.
Nel frattempo, la Scozia sta valutando se tenere un altro referendum per poter continuare a far parte dell’Unione Europea una volta che la Brexit dovesse concretizzarsi. E decine di altre regioni con potenti forze separatiste – tra cui le Fiandre in Belgio, Biafra in Nigeria, Somaliland in Somalia e Québec in Canada – stanno osservando l’evoluzione di questi eventi con attenzione e si tengono pronte all’azione a loro volta.
L’autodeterminazione dei popoli è stata una forza trainante della geopolitica del ventesimo secolo, portando alla creazione di molti nuovi stati dopo le due guerre mondiali e poi ancora dopo il crollo dell’Unione Sovietica. Quando le Nazioni Unite furono fondate nel 1945, vi erano solo 51 Stati membri; oggi, 193. Ma la strada verso l’indipendenza è di solito sanguinosa, violenta e lunga, come mostra l’esperienza africana caratterizzata da guerre civili e conflitti etnici. La pacifica divisione della Cecoslovacchia nel 1993 o della Norvegia e della Svezia nel 1905 sono le eccezioni alla regola.
All’alba del ventunesimo secolo, la maggior parte delle aberrazioni storiche che il colonialismo e l’imperialismo sovietico avevano imposto sulla mappa del mondo erano state riassorbite e la spinta globale per l’autodeterminazione sembrava perdere vigore. Mentre tra il 1981 e il 1997 furono fondati quasi 30 nuovi paesi, dal 2000 ad oggi ne sono emersi solo 5. Con la globalizzazione, che aveva portato all’omogeneizzazione culturale, politica e economica, si era creata la percezione che le distinzioni regionali non contassero più. Il mondo era entrato in quello che il filosofo Jürgen Habermas definiva l’età dell’”identità post-nazionale”.
Il riemergere del secessionismo oggi è quindi inatteso; ma non deve sorprendere. In molti casi, la democrazia diretta ha sostituito la forza militare come principale strumento di lotta. Persino Putin ha cercato di annacquare l’illegalità dell’invasione e dell’annessione della Crimea nel 2014 nella legittimità spuria di un referendum. Dalle democrazie mature come il Regno Unito alle democrazie fragili come l’Iraq, l’autodeterminazione sta alimentando nuove forme di micro-nazionalismo, alcune più legittime di altre.
Visto il grande numero di movimenti secessionisti attivi e dormienti in giro per il mondo, l’importanza dell’irredentismo per il secolo attuale non può essere sottovalutata. Molto probabilmente continuerà a giocare un ruolo importante. Le analisi dei commentatori di Project Syndicate relative ai recenti eventi in Spagna, Iraq e sono di vitale importanza per capire quando la secessione sia davvero legittima.
Il diritto a uno stato proprio
L’autodeterminazione dei popoli, spiega Joseph S. Nye dell’Università di Harvard, “è generalmente definita come il diritto di un popolo a costituire il proprio stato” – un diritto introdotto nel 1918 dal presidente americano Woodrow Wilson e ancora sancito dalla Carta delle Nazioni Unite del 1945. Se da un punto di vista concettuale, l’idea dell’autodeterminazione è auto-esplicativa, la sua realizzazione pratica è alquanto complessa. Come osserva Richard Haass, presidente del Council on Foreign Relations, “non esiste un insieme di standard universalmente accettato da applicare a leader e popolazioni che cercano di autodeterminarsi”.
Gli stati nazionali rimangono i pilastri del sistema internazionale, e quindi la loro disintegrazione solleva inevitabilmente timori di destabilizzazione globale o regionale. Ma, come sottolinea Peter Singer dell’Università di Princeton, “violazioni diffuse dei diritti umani, causate o tollerate da un governo nazionale, possono dare origine a ciò che a volte viene chiamato un diritto rimediale alla secessione per gli abitanti di una regione”. In questi casi, che includono la separazione del Bangladesh dal Pakistan nel 1971 o la dichiarazione di indipendenza da parte della Serbia del Kosovo con l’appoggio della NATO nel 2008, “la secessione potrebbe essere giustificata come ultima risorsa, anche se impone grossi costi sullo stato di cedimento”.
Quando invece non vi sia alcuna prova che una minoranza culturale o etnica sia oppressa, la secessione può avvenire solo attraverso un accordo negoziato, consensuale e legale tra la popolazione in partenza e lo stato che stanno lasciando. Nel minuscolo Liechtenstein, la costituzione effettivamente consente ai singoli comuni di separarsi dall’unione. E nel 2014, osserva lo storico Robert Skidelsky, “il primo ministro britannico David Cameron è stato costretto a consentire un referendum sull’indipendenza” in Scozia, in modo da “mantenere la governabilità” nella regione a seguito della vittoria parlamentare del Partito nazionale scozzese nel 2011.
Tuttavia, queste sono eccezioni. La stragrande maggioranza delle costituzioni nazionali non consente la secessione. Nel 1998, ad esempio, la Corte Suprema del Canada ha dichiarato che il governo canadese sarebbe obbligato a negoziare con il Québec se gli elettori della provincia esprimessero un desiderio inequivocabile per l’indipendenza attraverso un referendum; ma ha anche stabilito che il Québec non ha il diritto di separarsi in modo unilaterale. E in alcuni paesi, tra cui la Turchia e la Spagna, il principio dell’integrità territoriale è esplicitamente sancito nella costituzione.
Come tale, osserva l’ex ministro degli esteri spagnolo Ana Palacio, “un referendum sulla secessione” in Spagna “non può procedere legalmente senza compromettere l’ordine costituzionale che il paese ha costruito negli ultimi 40 anni, dalla morte del dittatore Francisco Franco nel 1975. “E inoltre, Palacio sottolinea che la Costituzione spagnola mira a” proteggere i diritti umani, la cultura, le tradizioni, le lingue e le istituzioni dei “popoli spagnoli”. “A causa di questo impegno costituzionale, ora c’è” un complesso di diritto che concede un’autonomia regionale, in particolare per la Catalogna, con importanti poteri trasferiti al governo regionale catalano “.
Decidere chi decide
Il referendum per l’indipendenza catalana del primo ottobre non era solo incostituzionale; era anche apertamente antidemocratico. Il governo regionale catalano ha adottato una “legge di disconnessione” senza consentire una corretta discussione sulle implicazioni dell’indipendenza. Peggio ancora, non ha neanche fissato una soglia minima per la partecipazione al referendum. Il risultato è stato de facto una dittatura della minoranza. “Solo il 43% della popolazione catalana ha votato al referendum”, osserva Shlomo Ben-Ami del Toledo International Center for Peace. Il fatto che “anche il sindaco di Barcellona, Ada Colau, sostenitore di stato, ha messo in discussione come fondamento per un piano unilaterale dichiarazione di indipendenza.”
La situazione catalana – dove il presidente del governo regionale, Carles Puigdemont, ha dichiarato e sospeso l’indipendenza – sottolinea un paradosso centrale dell’autodeterminazione. Anche un voto non democratico e incostituzionale può avere implicazioni politiche enormi se i protagonisti lo dipingono come un’espressione della “volontà popolare”.
Tuttavia, come osserva Singer, mentre un referendum è in realtà “una forma di persuasione rivolta al governo dello stato esistente”, può avere un effetto persuasivo solo con una “grande partecipazione che mostra una netta maggioranza per l’indipendenza”. Di conseguenza, nessuno può aspettarsi che la Spagna permetta alla Catalogna di staccarsi. Secondo Ben-Ami, “è ormai molto probabile che il governo centrale invochi l’articolo 155 della Costituzione spagnola, che gli permette di prendere il controllo diretto della Catalogna”.
Anche se una super-maggioranza dei catalani avesse votato per la secessione, una questione fondamentale sarebbe rimasta. Come Nye si domanda: “chi ha il diritto di autodeterminarsi?” La risposta dipende da dove e anche quando le persone si determino. Negli anni ’60, quando i “somali nel Kenia nord-orientale” cercavano l’indipendenza, “volevano votare immediatamente”, mentre il Kenya, “ che per effetto del periodo coloniale era formato da decine di popoli o tribù”, avrebbe voluto “aspettare 40 o 50 anni per cercare di formare un’identità keniana a discapito delle vecchie etnie locali”.
“Un altro problema”, secondo Nye, “è come tenere in considerazione gli interessi di coloro che rimangono indietro”. Si consideri l’esempio di Scozia ricca di petrolio, il cui distacco avrebbe causato notevoli danni economici al resto del Regno Unito. È ragionevole che tutti i britannici, e non solo gli scozzesi, debbano esprimere la propria opinione sull’indipendenza scozzese. E Singer ci ricorda che proprio questo è accaduto “quando i popoli della Nigeria orientale hanno deciso di separarsi e formare lo stato di Biafra negli anni ’60.” Considerando che “il Biafra inglobava gran parte del petrolio della Nigeria,” altri nigeriani “sostenevano che l’oro nero appartenesse a tutte le persone della Nigeria, non solo nell’area orientale “.
Valutando la fattibilità
Per essere legittima, una secessione deve tanto identificare il gruppo che sia autorizzato a fare una simile richiesta e rispettare il dettato costituzionale e le norme internazionali quanto preservare “la vitalità dello stato da cui si stacca e la sicurezza degli stati limitrofi”, scrive Haass.
Per Volker Perthes del German Institute for International and Security Affairs, la sicurezza degli stati confinanti è una preoccupazione particolarmente rilevante nella questione dell’indipendenza dei curdi iracheni. “L’indipendenza curda potrebbe incoraggiare le richieste di autonomia nelle province a maggioranza sunnita che confinano con Siria, Giordania e Arabia Saudita”, scrive. E “rimuovendo il terzo elemento costitutivo – oltre agli arabi sciiti e sunniti – della politica irachena”, potrebbe aggravare la pericolosa “polarizzazione settaria” di quel paese.
Ma altri respingono tali valutazioni aprioristiche della situazione kurda. Il filosofo francese Bernard-Henri Lévy ritiene che uno “stato-curdo rappresenterebbe una” città brillante su una collina “, una luminosa stella polare per i figli e le figlie persi del Kurdistan, e una fonte di speranza per tutti gli sfollati del mondo .”Allo stesso modo, Ben-Ami afferma che uno Stato kurdo non avrebbe solo” una reale possibilità di prosperare “, ma potrebbe anche” combinare la ricchezza delle risorse naturali con una tradizione di governance stabile e pragmatica, creando così una democrazia sostenibile “in una regione altamente volatile.
Infatti, per Haass, la vitalità economica e politica dovrebbe essere un altro requisito preliminare per la secessione, in quanto il mondo ha già abbastanza stati falliti che destabilizzano le regioni circostanti. Nel 2011, il Sud Sudan era moralmente giustificato ad ottenere il proprio stato dopo decenni di oppressione.
Ma le sue istituzioni politiche ed economiche erano così fragili che dopo neanche tre anni il paese era piombato in una sanguinosa guerra civile. Il conflitto nel Sud Sudan ha generato più di due milioni di rifugiati, frustrando le aspettative di Charles Tannock, membro del Parlamento europeo: “Un Sud Sudan indipendente obbligherebbe l’Occidente a fronteggiare le ortodossie relative all’Africa”. In particolare, l’esperienza del Sud Sudan tende a confermare “la convinzione che paesi come la Somalia e la Nigeria siano più stabili di quanto non sarebbero se fossero divisi in tante parti”.
L’importanza del riconoscimento internazionale
La sfera economica e politica di un paese dipende dal fatto che la sua indipendenza sia riconosciuta a livello internazionale. Gli Stati non riconosciuti, senza peso nel processo decisionale globale e incapaci di accedere ai mercati internazionali, tendono a collassare. Ecco perché, dieci anni fa, l’ex ministro degli Esteri tedesco Joschka Fisher temeva che il mancato accesso del Kosovo ai prestiti sovrani della Banca mondiale o del Fondo Monetario Internazionale avrebbe potuto causare problemi, non solo per il Kosovo ma anche per l’UE, con la quale “il destino del Kosovo è intrecciata”.
Ma la comunità internazionale è sempre meno propensa ad accettare nuovi membri. Dato che meno di un decimo dei paesi del mondo sono culturalmente omogenei, una secessione sancita a livello internazionale potrebbe incoraggiare i secessionisti di tutto il mondo. Come ha affermato Raju Thomas dell’Università Marquette nel 2007, “permettere al Kosovo di ottenere l’indipendenza dimostrerebbe che il secessionismo violento funziona”. In questo caso, ha concluso, “il mondo dovrebbe abituarsi a vedere la strategia del Kosovo applicata altrove “.
In questo senso, Palacio esorta i leader mondiali e soprattutto europei a “resistere alle invocazioni dei separatisti catalani per la mediazione internazionale”. Chiede di non iniziare nessuna forma di dialogo che convalidi l’elusione da parte del governo catalano della costituzione spagnola. “Niente di meno che il futuro dello Stato di diritto e della democrazia costituzionale in Spagna – e altrove – dipende da essa”, insiste. Dopo tutto, in un continente con 250 regioni definite da identità culturali, etniche o storiche, una indipendenza in Catalogna potrebbe scatenare un effetto domino, creando un’Europa dei mini-stati dove il processo decisionale sarebbe ancora più difficile di quanto già non sia.
Naturalmente, la questione del riconoscimento diplomatico dei secessionisti ha più a che fare con meri calcoli di interesse nazionale piuttosto che con il rispetto di principi morali o legali. Quindi non sorprende che altri leader europei, preoccupati per i propri movimenti secessionisti, abbiano considerato la crisi catalana un problema di carattere squisitamente interno per la Spagna. Allo stesso modo, qualora il referendum scozzese del 2014 fosse passato, gli scozzesi (che sono storicamente sostenitori del progetto europeo) si sarebbero trovati al di fuori dell’Unione Europea, perché la Spagna avrebbe imposto il suo veto sull’adesione di Edimburgo, al fine di dissuadere la Catalogna dal provarci a sua volta.
Anche nel caso dei curdi che chiaramente hanno diritto a uno stato, l’istinto di molti governi è quello di osteggiare il movimento indipendentista. Sotto il presidente americano Donald Trump, osserva Ben-Ami, gli Stati Uniti si sono opposti al referendum per l’indipendenza kurda sulla base del fatto che “avrebbe destabilizzato l’Iraq” e supportato “ i ribelli anti-governativi della Siria”. Allo stesso tempo, però, Trump ha anche dimostrato di essere disposto ad accettare l’annessione della Crimea da parte della Russia nel marzo 2014, anche se a dire di Jeffrey D. Sachs della Columbia University costituisce “una grave e pericolosa violazione del diritto internazionale”.
Le cause del secessionismo
Spinte verso la frammentazione politica in tutto il mondo stanno avvenendo per ragioni diverse. In Medio Oriente e in Africa, il secessionismo è guidato da lotte contro l’oppressione autocratica, e da appelli alle identità locali. Nelle ex repubbliche dell’Unione Sovietica, i movimenti di autodeterminazione sono in gran parte una manifestazione della politica delle grandi potenze, con un revanscista Cremlino che incoraggia l’irredentismo in Crimea, Abkhazia, Donetsk e Ossezia del Sud e minacciando di farlo altrove. E nell’Europa occidentale, i movimenti regionali per la secessione sono crollati in gran parte in risposta alle forze economiche strutturali e cicliche.
In Europa occidentale, regioni ricche come la Catalogna e le Fiandre sono impazienti di sovvenzionare le regioni più povere; e il loro risentimento è cresciuto dopo la crisi finanziaria globale del 2008. Scrivendo nel 2008, Ian Buruma, ora redattore della New York Review of Books, ha avvertito che il Belgio stava quasi collassando, a causa di un rinvigorimento etnico che “l’unità europea del dopoguerra avrebbe dovuto contenere. “I belgi francofoni hanno avviato la Rivoluzione Industriale Europea nel diciannovesimo secolo “, osserva. Ma “ora vivono un senso di rancore che necessita di sovvenzioni federali, una notevole quantità che deriva dalle tasse pagate dai fiamminghi più floridi e tecnologici”.
Skidelsky ritiene che anche il referendum scozzese sia stato spinto dalla crisi finanziaria e dalla conseguente Grande Recessione, che ha aiutato la SNP ad ottenere la maggioranza parlamentare. Ma non bisogna pensare che i secessionisti europei siano motivati solo da fattori economici. Forze strutturali come la globalizzazione e il processo di integrazione europea hanno svolto un ruolo importante. Secondo Buruma, l’UE, promuovendo attivamente “gli interessi regionali, ha indebolito l’autorità dei governi nazionali”.
Alberto Alesina dell’Università di Harvard ha sostenuto una simile idea quasi 20 anni fa: una forte integrazione economica, attraverso la rimozione delle barriere commerciali, riduce i costi di indipendenza e pregiudica la logica per le grandi giurisdizioni che compongono popolazioni eterogenee. “Con il libero commercio internazionale”, secondo Alesina, “i gruppi etnici, linguistici e religiosi possono trovare più conveniente separarsi se non devono sopportare i costi di trovarsi all’interno di un’economia e un mercato troppo piccolo. ”
All’inizio di quest’anno, in un articolo per Foreign Affairs, ho sottolineato che i catalani e gli scozzesi capiscono perfettamente questa logica. Entrambi vogliono rimaner parte del mercato unico europeo e allo stesso tempo vogliono allontanarsi dal controllo centralizzato dei rispettivi governi nazionali. Inutile dire che questo è l’opposto di ciò che i fondatori dell’UE pensassero. Credevano che l’integrazione europea avrebbe diluito la sovranità nazionale dall’alto. Non prevedevano una minaccia dal basso per i vecchi stati nazionali. Oggi, i leader europei sono davanti a un dilemma: più spingono per l’integrazione politica ed economica, più rinvigoriscono il secessionismo regionale.
Cosa attendersi
Con le forze globali e locali che continuano a guidare il micro-nazionalismo, è probabile che nel prossimo futuro qualche regione diventi indipendente – in modo pacifico o violento. Un Kurdistan sovrano, in particolare, non è più un’idea irrealistica e potrebbe porre la parola fine all’ordine artificiale Sykes-Picot che gli inglesi e i francesi crearono dopo il crollo dell’Impero Ottomano.
Ma, a differenza dell’era post-coloniale, gli stati di nuova costituzione faticherebbero a trovare sostegno internazionale. Al contrario, la maggioranza dei governi utilizzerebbe tutti i mezzi a propria disposizione, dal boicottaggio economico alla forza militare, per preservare l’unità nazionale. I regimi autoritari hanno la tendenza a reprimere con la forza i gruppi secessionisti, come sta accadendo in Camerun con Ambazonia e in Nigeria con il Biafra. Le democrazie ben consolidate, invece, ricorrono ai dettami costituzionali per prevenire la disintegrazione territoriale, come avviene ora in Catalogna.
Tuttavia, la repressione dei gruppi separatisti dovrebbe essere l’ultima soluzione, soprattutto per i governi occidentali. Idealmente, i governi devono intervenire molto prima che gli elettori diventino radicalizzati. Si possono addolcire le istanze secessioniste attraverso trasferimenti finanziari, tasse speciali accordi o poteri devoluti. Come osserva Barry Eichengreen dell’Università della California, Berkeley, è importante, però, che i governi centrali mantengano il controllo della politica fiscale e monetaria, oltre alla supervisione della difesa e della politica estera.
Quando le ambizioni separatiste sono ben radicate come in Catalogna, nelle Fiandre o in Scozia, i governi centrali dovrebbero considerare la rinegoziazione dei termini del rapporto, concedendo una maggiore autonomia. Ancora, Victor Lapuente Giné dell’Università di Göteborg ricorda che entrambi le parti della disputa spagnola si trovano ad affrontare “quello che gli scienziati politici chiamano un dilemma sociale: entrambi beneficiano dal comportamento egoistico a meno che l’altro lato si comporti a sua volta in modo egoistico, nel qual caso entrambi perdono. “Dopo tutto, un divorzio sarebbe costoso sia per la Catalogna e per la Spagna.
Più in generale, l’ex ministro greco delle finanze pubbliche Yanis Varoufakis invita l’UE a “sviluppare un nuovo tipo di sovranità, che rafforzi le città e le regioni, dissolva il particolarismo nazionale e rispetti le norme democratiche”. Per Varoufakis, la “brutta crisi” catalana dovrebbe essere considerata “un’occasione d’oro per riconfigurare la governance democratica delle istituzioni regionali, nazionali e europee, portando così all’emergere di un’Unione Europea difendibile e quindi sostenibile”.
In un modo o nell’altro, l’autodeterminazione dei popoli giocherà un ruolo importante nella storia del ventunesimo secolo, proprio come in quello precedente. Per garantire che non diventi nuovamente una fonte di instabilità e distruzione, i governi devono cercare di attenuarlo in anticipo. Possono pagare adesso, oppure possono pagare un prezzo ben più elevato in futuro.
Edoardo Campanella